Ефективне виробництво та прозорість – в новому законопроекті Про оборонні закупівлі

Ефективне виробництво та прозорість – в новому законопроекті Про оборонні закупівлі

Верховна Рада України у першому читанні ухвалила Закон про оборонні закупівлі (№ 2398-д). Ця нова парадигма закупівель допоможе більш ефективно використовувати державний бюджет і максимально нівелювати потенційні корупційні ризики. Про важливий для армії та сфери ВПК документ розповів один із його розробників Артур Переверзєв.

 

 

 

Сергій Камінський: Чим викликана потреба в законі Про оборонні закупівлі і які законодавчі акти зараз регулюють цю сферу?

Артур Переверзєв: У нас ця сфера не змінювалася останні 20 років. По-перше, застаріла нормативно-правова база, по-друге, наші зобов’язання під час імплементації про Асоціацію. Там один із пунктів: визначення правил у сфері закупівлі для оборони відповідно до європейського законодавства, так званої Європейської директиви з оборонних закупівель. Тому ми почали саме з цього. Актів, які регулюють цей процес, декілька. Це Закон Про державне оборонне замовлення, який дуже сильно пов’язаний із Законом Про державну таємницю. Зрозуміло, що таємність – найбільша проблема в цій сфері. І низка підзаконних актів, які регулюють процеси на рівні Кабінету міністрів, а також Закон Про гарантоване забезпечення потреб оборони, який розробляли в 2016 році, коли була ще активна фаза бойових дій, також закон Про публічні закупівлі, яким також частково Міністерство оборони та інші силові структури послуговуються.

Сергій Камінський: Розкажіть про законопроєкт. Хто його розробляв, що за експерти? Скільки часу знадобилося?

Артур Переверзєв: Ми почали роботу над законопроєктом у вересні 2018 року. Хотіли до кінця року розробити, щоб Верховна рада встигла за нього проголосувати. Працювали з тією версією закону, з якої почали. Проводили зустрічі з замовниками, тобто іншими учасниками сил оборони і безпеки, міжвідомчі робочі групи. Проте  в вересні помінялася концепція, тобто на рівні Кабміну, на рівні держави виникло бажання змінювати законодавство, в тому числі і повністю державне оборонне замовлення. Бо досі ми пропонували не повну його заміну, а лише часткову. Після цього почався процес розробки спільного законопроєкту між Міністерством оборони, Міністерством економічного розвитку, комітетами Верховної Ради, які виступили таким майданчиком і координатором з оборонної безпеки, щоб скоординувати всіх експертів в цій галузі. На першому етапі залучали переважно міжнародних експертів, які знають європейське право, коли розробляли адаптацію про директиви. На другому етапі було залучено вже більше фахівців українських, з якими ми працювали – Національний антикорупційний комітет, окремі фахівці, яких залучила пані Світлана Панаіотіді, заступниця міністра Мінекономрозвитку, також наші юристи, які в Міністерстві оборони працювали. Ми обговорювали різні положення законопроєкту широким колом, кілька разів під час розроблення законопроєкту. З промисловцями мали три круглих столи, додатково експертів залучали. Народні депутати брали участь. Комітет розглядав ще концептуальні засади цього законопроєкту. В принципі, були залучені всі, або майже всі учасники процесу до обговорення цього проекту. Після реєстрації ще низку зауважень отримали із Головного управління Верховної ради, від деяких інших структур надходили пропозиції і зауваження.

Сергій Камінський: Тобто робота над документом почалася ще за старої влади. Чи змінився законопроєкт якось із приходом нового міністра?

Артур Переверзєв: Ми взяли наш проєкт, який розробляли весь цей час, за основу. Оскільки було вирішено повністю відходити від державного оборонного замовлення. Тож, він суттєво видозмінився. Тому ми намагаємося створити абсолютно новий закон, який буде відповідати європейським підходам у цій сфері. Тобто він буде регулювати закупівлі Міністерства оборони й інших силових структур оборони й безпеки і він не по суті регулювати одночасно і те, що замовляють замовники, і те, що виробляє промисловість. Від такої практики в західних країнах відійшли ще в 60-х роках, і ми зараз хочемо відійти від такого регулювання саме цієї сфери. Перейти на максимум прозорі ринкові умови, забезпечивши більшу конкуренцію, прозорість.

Сергій Камінський: Розкажіть про основні розділи законопроєкту, тобто що він буде регулювати?

Артур Переверзєв: Дуже важливий елемент — це планування. Ми хочемо відійти від системи, коли замовники мають розробити проєкти свого оборонного замовлення. Мінекономрозвитку має їх скоригувати, потім РНБО схвалити, далі в останній редакції постановчий комітет мав своє слово сказати і вже потім кабмін затвердити. Замовник самостійно не формує. Тобто дуже багато етапів, на яких це все переглядається. Йдеться про операційний процес, не про державні програми розвитку, бюджетні декларації чи інші керівні стратегічні документи, а про планування замовлення. Купуємо на наступний рік і маємо пройти весь цей процес. Ми намагаємося максимально його спростити, залишивши трирічне планування замовникам. Тобто вони самостійно складають такий план. Його відкриту частину оприлюднюють, але ми розуміємо, що буде все одно якась частина закритою, як би ми не лібералізували цю сферу. Але буде інструмент електронного реєстру, в який всі зацікавлені виробники мають зайти, щоб бачити інформацію. І через такий реєстр вони будуть отримувати доступ до планів, які є не публічними, тобто підпадають під той чи інший гриф таємності. А річні плани, які у нас законодавство вимагає формувати як підставу для проведення закупівель через бюджетні зобов’язання на один рік. Публічна частина знову ж таки буде оприлюднена через Прозорро, через інші інструменти. А закрита частина, цей елемент контролю за урядом лишається. Тобто Мінекономрозвитку буде закриту частину всіх замовників зводити в одну, і Уряд буде схвалювати цю закриту частину. Це для того, щоб в умовах початку відмови від таємності не продовжували зловживати такою опцією. Це основний розділ.

Другий розділ – це процедури. Частина з них буде за використання Прозорро, тобто це буле наша перша ідея Прозорро для озброєнь. Декілька процедур будуть спеціалізованими. Одна закрита, тобто як ми будемо проводити перемови за умов таємності. Будуть конкурентні перемови, якщо декілька учасників; поетапні перемови, якщо один випадає учасник. Тобто брак конкуренції, є один-єдиний виробник. І окрема процедура для умов воєнного стану. Також є можливість використання спеціалізованих організацій. Одна організація НАТО, а інша організація Сполучених Штатів від уряду, які продають американське озброєння і техніку в рамках бюджету підтримки України. Але, в принципі, ми можемо не закуповувати деякі елементи, запчастини до Хаммерів чи навіть Джевеліни саме через таку програму, тому вона зафіксована в законі. Також ми намагаємось максимально зробити цей закон недискримінаційним для учасників як приватної, так і державної форми власності. І водночас уможливити імпорт за потреби. Тобто процедури, планування і джерела постачання.

Сергій Камінський: Які інструменти, окрім Прозорро, будуть задіяні згідно з цим законом?

Артур Переверзєв: Законом запропоновано створення електронного реєстру. Адже один із великих корупційних ризиків в цій сфері – це непрозорість і складність потрапляння в реєстр виробників. Тобто у нас є такий реєстр. Він ведеться Мінекономрозвитку, він чомусь під грифом ДСК, він в паперово-електронному режимі, і постійно виробники зазначають про проблеми потрапляння в такі реєстри, зокрема корупцію. Тому ми пропонуємо створення електронного реєстру зафіксувати в законі. Тобто виробник просто повідомляє, що він є, вводить інформацію про себе і дістає доступ до такого реєстру. Проте для участі в процедурах, якщо вимагається участь в реєстрі, тоді проводиться його перевірка і він може уже брати участь в процедурах. Це такий кваліфікаційний інструмент і він широко використовується в країнах НАТО. Щоб уникнути корупційних ризиків, має бути певний контроль сфери постачання. Він має бути максимально прозорим і відкритим, але залишатись під певним контролем.

Сергій Камінський: Щодо відносин виробника та замовника можете сказати, які плюси від закону отримають Збройні Сили, інші силові структури та виробники?

Артур Переверзєв: Тут двозначно треба дивитися. Ми, як замовник, маємо отримати прозору конкуренцію. Тобто через конкуренцію хочемо досягнути кращої цінової пропозиції у співвідношенні ціна-якість. Наші зміни в закон Про державну таємницю мають значну частину номенклатури озброєння різного. Все ж вивести з таємного в відкритий простір, з можливістю закупівлі саме в Прозорро. Ми впроваджуємо також таке поняття, як вартість життєвого циклу. Це дає можливість купувати зразки не просто за ціною одиниці, а із врахуванням всього експлуатаційного часу, всього його життєвого циклу. Так можна обрати те, що дешевше впродовж всього життєвого циклу, а не лише одиниці. Через законодавчу неможливість так робити, ми змушені обирати те, що потребуватиме більшого обслуговування і буде нижчої якості, таким чином ставитиме під загрозу життя військовослужбовців. Також є ще система державного гарантування якості. Тобто ми зважатимемо, як на виробництвах побудовані системи менеджменту якості, щоб  бути впевненими, що вироблена продукція буде належної якості. Це стандарт НАТО, який ми зараз впроваджуємо.

Сергій Камінський: Чи буде якось закон захищати національного виробника? До прикладу, КрАЗ і Богдан. КрАЗ останній рік майже не закуповують, тільки Богдан. Напевно, через ціну і борги КрАЗу. Можете пояснити, якось закон вплине на це?

Артур Переверзєв: Ми намагаємося підійти дуже економічними методами, впроваджуємо можливість життєвого циклу. У нас будуть не цінові критерії, серед яких як життєвий цикл, так і локалізація. Окрім цього, вже не в сфері цього закону, ми розуміємо, що треба лібералізувати експорт озброєння та військової техніки, в тому числі покращувати державну підтримку. І Мінекономрозвитку займається, просто це не входить в сферу цього закону. Також ми зумисне вивели зі сфери закону регулювання промисловості. Якщо якісь компанії державної чи не державної форми власності потребують підтримки, то це має здійснюватися окремо. Це має бути інший закон, або якісь окремі державні програми, урядові, цільові, які будуть підтримувати конкретного виробника, аби це не відбувалося за рахунок замовника. Тобто, якщо міністерству дають оборонний бюджет 100-130 мільярдів, але ми маємо його витратити менш ефективно тому, що туди буде закладена підтримка збиткового виробництва, бо нам потрібний танк. І тому ми будемо підтримувати те виробництво, яке працює неефективно. Це існує в цій сфері, але ми намагаємося не витрачати кошти, призначені на оборону, для підтримки виробника. Тобто це мають бути розділені бюджети.

Сергій Камінський: І наостанок  про ціноутворення. Тобто як проєкт закону впливатиме на цю сферу?

Артур Переверзєв: Ми відходимо лише від одного інструменту – розрахунково-калькуляційних матеріалів. Буде урядова інструкція, як формувати орієнтовну вартість при закупівлі в єдиного постачальника. Тобто це буде тільки за умови неконкурентних закупівель. Якщо конкуренція, то ціну визначає ринок. І далі, якщо у нас єдиний виробник і ринку немає в Україні, підтверджено, що імпортні постачальники туди не заходять, то буде два типи ціни: орієнтовна і розрахункова вартість. Ми намагаємося в законі закласти принципи, за якими вона має бути максимально прозорою, враховувати видатки виробництва, навіть дозволяє, якщо компанія оптимізує виробництво, зменшує частину витрат, може отримати більшу норму рентабельності. Проте ми в законі не вдаємося в глибокі деталі. Це 19-та стаття, якщо я не помиляюсь, і далі вже буде робота над підзаконними актами. Це дуже детальний управлінський документ по формуванню ціни. В західних країнах це робиться на рівні відомств, а не на рівні уряду. Проте у нас такі речі треба буде робити на рівні Кабінету міністрів, але вони враховують ці принципи і створюють більш прозоре і якісне ціноутворення. Не регулювання цін, а лише правильний підхід до визначення вартості, максимально без втручання в господарську діяльність підприємств.