ПРО ЕКОНОМІЮ, «ЧОРНІ СПИСКИ» ТА ФІЛЬТРИ ВІД НЕДОБРОЧЕСНОСТІ
Тема закупівель для потреб сектора оборони в останні роки є якщо не провідною в медіапросторі, то принаймні такою, що належить до царини, подіями в якій цікавляться багато українців. Вона водночас є поживним ґрунтом, де однаково швидко сходять як зерна «перемоги», так і «зради».
Це цілком природний процес, бо держава, перебуваючи під впливом зовнішньої воєнної агресії, на ходу змінює правила всього свого життя. Зокрема, норми та принципи, що регулюють ресурсне забезпечення й розвиток армії. У нашого війська в рази, навіть у десятки разів, зросли потреби й вимоги до якості задоволення цих потреб. Перехід на відкриту, позбавлену корупційної складової та картельних змов систему оборонних закупівель вже приніс чималі позитивні плоди. Міноборони одразу стало лідером за обсягами економії бюджетних коштів і загалом укладених угод серед учасників ProZorro, щойно почала роботу ця система. Відбулося суттєве спрощення процедур. Проте, у згаданій сфері іще зосталося чимало відкритих питань та неврегульованості.
Які існують проблеми у сфері державних закупівель для української армії?
Геннадій Карпюк: Найболючіший виклик – як не допустити до процесу державних закупівель в інтересах оборонного відомства тих учасників, які не стануть добросовісними партнерами, не виконуватимуть належним чином узяті зобов’язання. Йдеться як про терміни постачання і виконання робіт, так і їхню якість. Адже мало збудувати прозору систему, що відповідає нормативним вимогам. Слід умонтувати в неї запобіжники, які гарантуватимуть її ефективність не лише для бюджету країни, а й для тих замовників робіт, товарів і послуг, що ними послуговуватимуться. І з нарощенням обсягів держзакупівель для армії проступили очевидні контури саме такої проблеми. Щоправда, багато її «гострих кутів» уже зняті чи їх відшліфують ближчим часом. Ми добре пам’ятаємо неприємні нюанси, які колись виникали з постачанням різного майна, харчів. Так само непорядність деяких переможців конкурсних торгів «заморожувала» будівництво важливих для Міноборони об’єктів, зокрема житлового фонду.
Торік, коли Міноборони заявило, що починає реальну боротьбу, зокрема в судовому порядку, з недоброчесними забудовниками й постачальниками, це призвело до очевидного «витверезного» ефекту. Низку угод було розірвано, а до порушників застосували штрафні санкції.
У січневому інтерв’ю «Урядовому кур’єру» міністр оборони Степан Полторак зауважив, що деякі постачальники, які укладають угоди зі Збройними Силами, звикли заробляти гроші й погано виконувати взяті зобов’язання. І Міноборони розриватиме угоди й не працюватиме з ними, вносячи до «чорного списку». Схожа проблема є і в будівництві: чимало компаній виграють на зниженні ціни робіт, але потім не виконують умов контракту. А воювати з ними важко, бо вони, немов хамелеони, змінюють назви, реквізити, заходять повторно на торги, вкотре створюючи такі ж проблеми... Міністр висловив переконання, що 2019 рік має стати переламним у відносинах з постачальниками. Вони повинні зрозуміти: в армію слід постачати кращий товар максимальної якості.
Тобто оборонне відомство встановлює доволі жорсткі фільтри для того, аби надалі не мати справу з тими, хто постійно порушує умови договорів?
Геннадій Карпюк: Без сумніву, серед тих персонажів є не просто компанії, що «не розрахували сил» або які не звикли сумлінно працювати. Там є відверті шахраї, які використовують перспективу боротьби за контракт із Міноборони як можливість урвати ласий шматок і буквально забути про виконання того, під чим підписалися. Такі структури відомі правоохоронним органам – про них неодноразово відкрито заявляли як в оборонному відомстві, так і журналісти й волонтери. Проте, відчутної ролі профілактичної чи оперативної роботи захисників правопорядку щодо фірм, які практикують подібне шахрайство і недоброчесність у договірних відносинах з армією, щось не видно. Може, правоохоронцям час звернути увагу і на цю проблему, від якої потерпає як український бюджет, так і, зрештою, обороноздатність держави?
Ідея сформувати певний механізм «вибракування» злісних порушників контрактів із МОУ цілком слушна і виправдана. Проте вона потребує чіткішого нормативного оформлення. Закон «Про публічні закупівлі» не дає право формувати списки фірм з тим, щоб не допускати їх до процедур закупівель. Бракує визначення «виконавця, який не виконав умов договору». З іншого боку, цей закон вказує на підстави відхилення пропозиції учасника.
Чи існують способи відсторонення, розірвання контракту з тими кампаніями які не в повному обсязі виконують умови?
Геннадій Карпюк: Можна відхилити учасника, якщо він не виконав кваліфікаційні критерії відповідно до закону «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони». От там існує поняття учасника, який вчинив порушення – коли він не прибув на переговори, двічі поспіль не виконав умов договору щодо термінів постачання, якості робіт. Цей закон використовують під час закупівель речового майна, техніки, паливно-мастильних матеріалів, послуг з харчування, окрім сфери будівництва На сайті міністерства є цей так званий «чорний список», де чітко вказано кого можуть на законній підставі відхилити від участі у процедурі держзакупівель. Це реєстр учасників і суб’єктів господарювання, які вчинили порушення відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 4 закону «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони».
Це майже півтора десятка фігурантів, які порушували терміни постачання, відмовлялися виконувати договірні зобов’язання, не брали участі в переговорній процедурі закупівлі. Зараз триває пошук способу включення в такі переліки і недобросовісних забудовників, адже законодавство про публічні закупівлі, яке регулює це будівництво, такого не дозволяє.
Як ви думаєте, які ключові моменти потрібно враховувати при відборі кампаній для держзакупівель і як вберегтися?
Геннадій Карпюк: Бажано виявляти проблемних гравців якомога раніше – ще на етапі відбору до участі у торгах. Слід залучати тільки серйозні компанії, вираховуючи тих, хто хоче демпінгувати з подальшою туманною перспективою виконання контрактів. Отже, є чудовий спосіб позбавитися від недобросовісних виконавців: вивчити їхній бекграунд успішності. Можна підтримати ідею, що циркулює в Департаменті державних закупівель Міністерства оборони. Її суть така: якщо фірма іде на контракт вартістю 20 мільйонів, у неї має бути історія вдалого виконання аналогічної угоди хоча б на 10 мільйонів, підтверджена фінансовими чи фіскальними документами. Це один з імовірних механізмів запобігання виходу на торги фейкових фірм, апріорі неспроможних виконати договірні умови.
Департамент держзакупівель МОУ прагне впроваджувати раціональні способи відкритих закупівель. Саме тут за допомоги волонтерського десанту проектували систему ProZorro, і Міноборони одним з перших її апробувало. Пам’ятаю, як ProZorro виходило у світ, ставало дорослим. Яскравим було хизування, що лідером бюджетної економії є Міноборони завдяки участі в таких закупках, яка в перший рік новації сягнула кількохсот мільйонів гривень.
А як зараз справи з економією на державних закупівлях для сектору оборони?
Геннадій Карпюк: Відповідно до даних Департаменту держзакупівель, лише за півтора місяця 2019-го економія сягнула 97 мільйонів гривень. Це чудовий результат, який дає ProZorro. На початок цього року бюджет передбачив за тиловим напрямком 12,4 млрд гривень, і уже на кінець лютого на 4,7 млрд узято зобов’язань. У процесі перебувають торги ще на 3,5 млрд гривень. Із замовниками згаданий департамент постійно шукає найвигідніших економічно шляхів поліпшення процедур закупок. Там шліфують кваліфікаційні вимоги до учасників, удосконалюють тендерну документацію й оголошення про проведення відборів так, щоб отримувати найсприятливіший економічний результат, а також своєчасне та безперебійне постачання ресурсів для потреб Збройних Сил.
Цікаво, що коли торік восени почався воєнний стан, виявилося, що для декого «війна прийшла неочікувано». Тобто, закон «Про публічні закупівлі» гарно відпрацьований, але він не врахував окремих нюансів правового режиму воєнного стану. І це слід негайно виправляти.
Щоб провести певну процедуру закупки й отримати гарантоване забезпечення потреб оборони, потрібна мінімум 21 доба. Це за умов, якщо не буде оскаржень, які подовжують строки. Але ж за 21 день можна програти війну! У департаменті запропонували вихід: передбачити нормативно змогу вносити зміни в існуючі договори. Тобто, за умови виділення коштів з резервного фонду можна буде збільшувати договір. Іншими словами – от прийшли з уведенням воєнного стану тисячі резервістів. Їх треба негайно годувати. Але армія має вже проторговані обсяги харчування на визначену кількість персоналу й на додаткові торги немає часу. Це ж стосується палива, однострою, інших компонентів.
Потрібна законна можливість оперативно збільшити обсяг договору не піднімаючи його ціни – саме на ту кількість людей, які прийдуть. Якщо учасник не погодиться укласти додаткову угоду, Міноборони слід надати право в найкоротший термін провести конкурентну переговорну процедуру закупівель з публікацією результатів у ProZorro. Запросивши учасників на перемовини і запропонувавши швидко укласти угоди. Причому не оминаючи процедур оскарження. Гіпотетично витратимо тиждень на процес, але це змога без зволікань забезпечити різні потреби в законний спосіб. Це «захисна подушка» на випадок кризової ситуації. Ось так воєнний стан виявив слабкі місця. І примусив вчитися моделювати ситуацію, враховуючи комплекс чинників – курс долара, індекс інфляції, сезонне коливання цін. Приміром, торік Міноборони вдалося своєчасно й ефективно для бюджету правильно сформували умови для закупок паливно-мастильних матеріалів. Все приходить з досвідом.
Принагідно хочу зауважити, що Департамент держзакупівель доволі новаторський. Його фахівці добряче попрацювали із Проектним офісом реформ над «свіже-ухваленим» законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення закупівель продукції, робіт і послуг оборонного призначення за імпортом». Він відкрив шлюзи прямим закупівлям за кордоном всього, що партнери готові постачати нашій армії. Нині тут опрацьовують законопроект, що уможливлює в майбутньому закупівлю через ProZorro більшої частини номенклатури Державного оборонного замовлення. Бо багато озброєння, військової й спецтехніки, боєприпасів, робіт та послуг оборонного характеру закуповують без застосування конкурентних процедур. Це непокоїть західних партнерів. У них все влаштовано прозоріше – відповідно до профільної євродирективи.
Ймовірно, ухвалення нової редакції закону «Про публічні закупівлі» скасує поняття тендерного комітету. В країнах НАТО цю функцію виконує інститут уповноважених осіб. Його варто запровадити і в Міноборони після апробації в режимі експерименту.
У чому суть скасування тендерного комітету?
Геннадій Карпюк: Тендерний комітет – це група з мінімум 5 осіб, що ухвалює колегіальне рішення: хтось голосує проти, за, чи утримується. Це розмиває відповідальність. Упровадження уповноважених, яким дозволено проводити закупівлі у визначених обсягах, веде до індивідуальної відповідальності за рішення. Досягається вища якість підготовки угод, процедурної частини: відповідно до закону і в інтересах сектору оборони. Тут багато що залежить від фахівців, які складають умови для проведення процедур закупівель, створюють технічні завдання для потенційних виконавців. Цим мають займатися професіонали. Тому обов’язково будуть навчальні курси майбутніх уповноважених осіб. Бажано, аби ними ставали люди з певним стажем закупівель. Проектний офіс реформ працює над концепцією системи (органу) державного гарантування якості. За кордоном такі органи перевіряють спроможності підприємств, що беруть участь у торгах у секторі безпеки й оборони. Це інституція-фільтр, яку в нас іще слід узаконити.
Нещодавно на брифінгу в Міноборони розповідали про «чорні списки» недобросовісних забудовників та загалом боротьбу з такими порушниками. Можливо, частина проблеми полягає у тому, як відбувається визначення переможців торгів на виконання будівельних робіт для армії?
Геннадій Карпюк: Тривалий час на військове будівництво, зокрема, житлове, виділялося не так багато коштів. Тепер ситуація змінюється. Арсенали, гуртожитки й казарми поліпшеного планування, смарт-квартири для сержантів – щось уже збудували, а деякі ідеї лише почитають своє втілення. Досвід, що має Міноборони у цій галузі за останні чотири роки – різний. Головне, що у відомстві не зупиняються, торують цю складну дорогу і вчаться обирати порядних партнерів. Так от, основною проблемою під час проведення процедур закупівлі робіт, пов’язаних з об’єктами будівництва, є визначення добросовісного забудовника, який відповідно до укладеного договору й у визначенні терміни якісно збудує і передасть житло в Міноборони.
Цьогоріч для підтвердження кваліфікаційних вимог забудовників започатковано низку критеріїв і вимог. Це наявність матеріально-технічної бази, що відповідає проекту будівництва й належна кваліфікація працівників. Також учасник має надати сертифікат чи декларацію про введення подібного будинку в експлуатацію і фінансові документи, які підтверджують виконання договору. Сплановано включення у тендерну документацію вимог з відхилення пропозицій учасників, які недобросовісно виконували раніше укладені угоди з Міноборони. Сподіваюсь, це уможливить визначення забудовників, які якісно і своєчасно будуватимуть об’єкти. Слід раціональніше підходити до будівництва: закупівлі варто проводити з початку року. Тут доцільно прибрати визначальну роль цінової пропозиції. Бо виграє той учасник, який пропонує найнижчу ціну. Практика показує: це не зовсім правильно. Економія в будівництві, на відміну від інших видів закупівель, не дуже гарний показник, оскільки виграти можна шляхом формальної перемоги – простого демпінгу.
А яким тут може бути покращення практик закупівлі будівництва?
Геннадій Карпюк: У процес визначення переможців до аспекту ціни слід вводити додаткові критерії. Дуже непросто відрізнити лише за ціновою пропозицією переможця, реально готового, навіть жертвуючи частиною прибутку, отримати контракт, від того, хто не виконуватиме його як слід. Тут тонка грань. Треба добре вивчати ці фірми до укладення угод, акцентуючи увагу на якості робіт. Візьміть відому ситуацію зі спорудженням сучасного польового табору в Широкому Лані. Там були проблеми й з якістю, і з термінами. Зараз там зайшов інший підрядник, який почав працювати нормально. Безвідповідальність деяких виконавців призводить до того, що в об’єкти вимушено вкладають більше коштів, ніж планувалося. Бо потрібно за кимось переробляти. Очевидно: Міноборони слід ставити вищі вимоги перед потенційними партнерами.
Окремі недобросовісні забудовники досягають бажаного через демпінг, спускаючись до цін, за якими неможливо збудувати визначені об’єкти. Часто бувало, що такий «переможець» у кращому випадку викопував котлован, отримував певний аванс, а потім зникав. Відомим довгобудом, приміром, є спорудження 44-квартирного будинку в Бердичеві, який так і не виріс вище котловану. Зусилля з притягнення таких партнерів до відповідальності в судовому порядку, аби розірвати договір, затягуються на великі терміни – на роки. Таким чином страждають і люди, які мали отримати квартири, і бюджет Міноборони. Тому найголовніший тут критерій відбору – доброчесність і досвід забудовника.
Зауважу, що закупівля готових квартир для Міноборони відбувається відповідно до окремої постанови Кабміну, бо закон «Про публічні закупівлі» не передбачає придбання нерухомості. Цю процедуру проводять за фактично «дідівським» методом. Приносять конверти, їх розрізають, відкривають тендерні пропозиції, читають при всіх учасниках. Нині триває експеримент, основна мета якого – завести і цю процедуру на майданчик ProZorro. Торік уперше через нього закупили одну квартиру. Оборонне відомство працює над створенням механізму, який уможливить осучаснення закупівлі нерухомості.
Міноборони реально вдосконалює практики державних закупівель. Про це, зокрема, нещодавно йшлося під час зустрічі Міністра оборони України Степана Полторака із Дональдом Вінтером, старшим радником з питань реформування оборонно-промислового комплексу від США. Доктор Вінтер позитивно відзначив запровадження законодавчих змін у системі закупівель озброєння та військової техніки для ЗСУ. США налаштовані на двосторонню співпрацю в контексті практичної реалізації згаданих новацій, та допомогу Україні в реформуванні системи оборонних закупівель.
